水泥行業與發電行業有諸多共同點，也有許多區別，最大的共同點是都是碳排放大戶和傳統的耗煤大戶，最大的不同在于發電行業是民生行業，相關碳排放制度設計客觀上有求穩的要求，而水泥行業屬于充分競爭的行業，需求已進入平臺（后）期，面臨化解產能嚴重過剩的矛盾，更具普遍性和代表性。因此，在減碳制度設計方面也要有所不同。相對于發電行業，水泥行業在減碳制度設計與碳排放配額初始分配中應把握以下幾個維度。

一、要實行總量與強度雙控

2023年7月11日，中央全面深化改革委員會第二次會議審議通過了《關于推動能耗雙控逐步轉向碳排放雙控的意見》，探索建立碳排放總量控制制度。由于水泥行業已進入需求平臺（后）期，未來水泥需求將下降，且當前產能已嚴重過剩。因此，強度控制固然要有力度，總量控制也已條件成熟。除水泥行業外，我國大多數傳統產業，如鋼鐵、有色、鋁業、造紙業等諸多行業均存在產能嚴重過剩，通過水泥行業的試點，將為傳統經濟行業實行總量控制探索可復制可借鑒的經驗。

二、制度設計可更市場化更有進取心

當前納入全國碳排放市場交易的發電行業是關系國計民生的重要行業，在碳排放制度設計時，求穩也是應有之義，且電力需求還在繼續增長，進行總量控制的制度設計有難度。而水泥行業是單純的普通經濟行業，完全遵從市場競爭的原則，市場這一“無形之手”自可調節。

三、要與現有行業政策相銜接，各種政策工具共同發力，聯合推進，最終實現碳減排

納入全國碳市場是促進碳減排有力的政策工具，但錯峰生產、超低排放、產能置換、能耗雙控也是促進碳減排的政策工具，各種政策可共同發力，最終實現碳減排。任何一項沒做好，都可在碳配額分配中進行考核和體現。

四、要結合供給側結構性改革有利于化解行業產能嚴重過剩的矛盾，促進行業健康發展，不搞為減碳而減碳

水泥行業零排放的綠色溢價更高，沒有良好盈利的行業不能持續投入如此多的資金。否則，只是殺雞取卵。水泥行業作為公認的難減排行業，到全國碳市場購買部分碳排放配額指標組織生產沒有問題，但水泥行業萬億元的體量，年近13億噸的二氧化碳排放量，若依靠從市場購買碳指標組織生產是不現實的。長期看，還需立足行業自身減碳。因此，只有促行業健康發展，才能促進行業減碳事業持續推進。

在水泥行業去產能、削減實際供給仍缺乏行之有效的方案之前，避免惡性競爭、通過錯峰生產降本增效、產能置換、維護行業健康生態等共識，是目前水泥行業實施供給側結構性改革的多元途徑和信念支撐。但在需求復蘇較為平緩的情況下，加快供需關系修復和行業利潤率修復的速度，才是主管部門和行業企業愿意看到的，行業才能健康發展、高質量發展。2023年8月，工業和信息化部等八部門還專門出臺了《建材行業穩增長工作方案》。而全國碳市場實現碳交易是非常直接的市場化行為，是化解產能嚴重過剩的根本性政策工具，在其制度設計中考慮錯峰生產的因素，才能真正樹立“排碳有成本，減碳有收益”的價值導向，實現對低碳行為的激勵。

五、要使全國碳排放權市場交易有一定的活躍度，維持“緊平衡”狀態

從全國碳市場存在的問題看，目前我國的碳市場采用以強度控制為基本思路的行業基準法，實行免費分配碳配額，暫未設定總排放量上限導致碳配額相對較為寬松。然而，由于控排企業獲得了充足的免費配額，甚至超過其實際溫室氣體排放需求，導致無需通過“配額交易”等二級市場行為來履約。加之企業對自主交易的意愿不強，導致碳市場配額價格相對較低，碳市場中的碳價無法準確反映真正的減排成本和碳市場的長期供需關系。因此，在發電行業暫不合適進入總量控制的情況下，需要引入適合總量控制的行業進入全國碳市場。

從推動我國碳市場與國際碳市場接軌的角度看。為提高我國在全球碳市場體系中的地位和競爭力，以及更好地對全球碳減排合作作出積極貢獻，應加強我國碳市場政策與國際碳市場政策之間的協調和銜接，以更好地參與全球碳市場合作與交流；制定與國際接軌的碳市場標準，有助于提升我國在全球碳市場中的認可度和可信度；不斷提升國際碳定價能力，盡快推動我國碳價與國際碳價接軌。

而要使市場有一定活躍度，就要有某種程度的“稀缺性”，有稀缺性，才有需求，才有一定的市場價格。當然，一開始就全部采用歐盟第四階段的做法（歐盟第四階段，碳配額分配電力行業基本全部實行有償分配，其他行業逐步過渡到有償分配，總量指標壓低，強度指標以行業10%為基礎核定，大幅拉高市場碳價），不利于行業平穩過渡。

水泥行業應貫徹好中央全面深化改革委員會第二次會議精神，“要把穩工作節奏，統籌好發展和減排關系，實事求是、量力而行，科學調整優化政策舉措”。綜合以上，建議初期碳配額分配實行“緊平衡”的方式，即配額略有不足。

六、要有利于提高創新能力，促進創新發展，不可因循不振

水泥行業要實現深度減碳，并最終實現碳中和，需要技術、管理、社會、商業模式的諸多創新。而創新有投入，有風險。水泥行業要進行重大的創新，就會有重大的投入與風險。因此減碳制度設計要鼓勵創新，制定和實施有效的措施。根據水泥行業的特點，水泥行業的碳排放制度設計要在借鑒發電行業好的做法的基礎上，要有創新。如歐盟第三階段成功地創建了“新進入者儲備300”（NER 300）計劃。該計劃預留了3億噸排放配額，用于資助創新、可再生能源技術以及碳捕獲和儲存技術。這對創新的低碳能源示范項目以及全球CCUS發展至關重要。

七、制度設計還要有一定包容性，便于今后全面推廣，不能過于狹隘

包容性一是體現在對不同所有制企業、外資合資企業、港澳臺企業的包容，讓大家一起參加配額分配設計；二是對不同區域企業的包容；三是對不同水泥品種的包容，尤其對生產特種水泥要包容，對生產低碳水泥更要鼓勵；四是對要與現有的行業政策相銜接相包容，水泥行業的錯峰生產政策、產能減量置換、節能減排環保政策是水泥行業的三項基本的和最關鍵產業政策，并衍生出了錯峰置換政策、行業統一產能核定辦法和產能年度公告制度等，這些政策為行業的供給側結構性改革，化解產能嚴重過剩，促進價格向價值回歸，促進行業的健康發展作出了重要的貢獻。即便將來推行碳排放雙控仍不能全部替代這些政策的作用，仍將對行業的健康發展發揮不可或缺的作用，將與“雙碳”目標新形勢下的碳市場等手段一起，聯合發力推動水泥行業向低碳乃至碳中和轉型。